近年来，我国北京、上海、深圳、武汉、杭州和南昌等多个城市频繁出现城市内涝，受灾城市数量、规模、经济损失程度和人员死伤均呈显著上升的态势。2013年，全国31省(自治区、直辖市)中县级以上城市受淹234个，直接经济损失3100多亿元。为有效应对城市内涝的高发态势，逐步削减城市雨洪风险，国务院办公厅、住房城乡建设部、水利部和财政部等部门自2010年开始，逐步通过顶层政策设计，要求地方加强城市雨洪管理、改善城市排水能力和构建有中国特色的海绵城市体。2014年4月，习近平在关于保障水安全重要讲话中指出，要根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化布局；尽可能减少对自然的干扰和损害，节约集约利用土地、水、能源资源；解决城市缺水问题，必须顺应自然，建设自然积存、自然渗透、自然净化的“海绵城市”。特别是2014年11月，住房城乡建设部发布《关于印发海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建（试行）的通知建城函〔2014〕275号》，对于强化地方开展海绵建设的工程技术能力起到关键性作用。据不完全统计，截止2015年1月，四个省份（福建、海南、四川和台湾）和九个城市（南宁、昆明、广州、巢湖、南京、西安、青岛、秦皇岛和哈尔滨）均不同程度在海绵城市规划、工程设计和建设运营等方面率先启动。

2015年4月，住房城乡建设部和财政部确定了武汉、济南和重庆等16个第一批海绵城市试点。据估算，中央财政资金补贴累计总额将超过300亿元（三年）。与其他国家级示范相比，属于中等偏上规模的财政支持（棚户区改造）。加强对政府投资项目的绩效监管，是规范使用财政资金和有效引导市场参与的重要枢纽，构建科学的绩效评价方法，对于包括海绵城市在内的大中型城市建设项目，具有良好的示范作用，有效实现可追踪、可查询、可监督和可问责。通过海绵城市试点示范项目投资建设平台的建设，来逐步优化和统筹中央财政投资项目的流程和实现有效监管，并为构建起国家、省和市三级政府投资项目平台提供有效经验，兼具有效防控地方债务等问题。2015年8月，海绵城市绩效评价方法的出台，明晰了对中央财政资金的使用要求，并对试点示范城市的建设成效提出了指引。同期城建系统在推进综合管廊的试点示范（资助力度与海绵城市相当）和智慧城市单项试点（与科技部等部委协同），财政系统在推进PPP（公私合营伙伴关系），为地方城市开展海绵城市示范建设提供了有效的政策依据、财政支持和融资创新。

通过对首批16个试点城市方案的研究，发现试点示范主要是从主要工程和重点地块出发，全市（县、区）范围的海绵体建设，较为有限。海绵体建设与其他市政设施、公服设施相比，增量成本较低，有的如果应用绿色材料，甚至低于常规建设投入；有的通过设计调整优化，增量成本相当有限。与传统的城市排水管网建设相比，具有较好的低冲击建设效果，在设计、建设和材料应用等方面，均体现就地取材、依靠自然竖向和应用自然能力的特点。因此，海绵城市的创建，自国家财政政策和城市内涝形势等多方因素的促进下，目前成为城市建设的重要理念。

截止2015年8月底，仅半年时间，31省(自治区、直辖市)和234个曾受到内涝县级以上的城市中，分别有51.6%（16个）和32%（75座）的县级以上城市将海绵城市工作列入政府报告或部门年度工作重点，部分城市启动中心城区，以致全市域的海绵城市总体规划，武汉、池州等城市发布了市级海绵城市规划设计导则，其中蕴含超过千亿级的投资，对海绵城市这一新兴城市建设理念下的规划、建设和运营的产能需求极为迫切。如能有效引导市场参与，将可能产生和城市绿道相当的试点推广成效。因此，需要海绵城市行业中产业链企业的参与（如规划设计单位、建材提供商、运营服务商等）。从政府角度出发，有意培育和引导该产业的孵化与发展，同时形成具有可复制可推广的低成本海绵城市建设模式，充分体现试点示范的全局性价值。引导产业孵化（培育和发展海绵城市上中下游生产链，激发市场参与的活力），注重海绵城市行业平台的建设，促进产业链条的孵化，推进海绵城市国家、区域性联盟和会展的举办，扩大试点地区之间沟通交流，通过行业平台促进试点示范城市经验的传播和共享。重点对试点城市的产业发展规律进行专题研究，以促进新兴产业的培育。

海绵城市行业发展总体概况

本研究调研范围主要包括我国31个省、直辖市和自治区（不含港澳台），截至2015年8月，从事海绵城市建设的企业总数约为84家，覆盖我国48.4%的省（市、区），超过一半的省份基本没有专门从事海绵城市建设的企业，其中位居前五的省（市、区）的依次是江苏、广东、北京、上海和山东(图1)，占行业企业数的比例分别为22.6%、19.0%、17.9%、16.7和6.6%，前五个地区的累计总和约占行业总量82.1%。

当前从事海绵城市规划建设的企业类型主要包括四类：1、完全以雨水利用为核心，围绕“渗、滞、蓄、净、用、排”理念设计业务服务的专业化企业，全国范围企业总数少于15家（其中，市级以上高新技术企业约10家），且分布主要集中在北京、深圳和上海；2、从虹吸、排水等传统防雨企业衍生，将业务扩展到雨水利用领域，目前该类企业由于从事防雨较早，且企业数量较多（超过70%），是雨水利用企业的组成主体;3、传统建材行业中，部分从事环保建材，特别是从事渗水性好的生态地砖等材料的企业,其中包括国家级高新技术企业1家;4、经过40余年的发展，我国水处理行业基本成熟，其中有部分涉及到雨水水质和水量的处理企业。雨水处理作为城市水处理的组成部分，有少量企业开始关注到雨水综合利用，并实施雨水综合利用工程设计、设备安装和施工建设（总量约为11%）。

结合企业规模、技术能力、专业化程度和工程经验等，初步判定了调研企业中的龙头企业，共计22家（约占总量的26.2%），分布主要集中在北京、广东（主要集中在深圳）和上海等地（表7）。北京、深圳和上海是开展海绵城市建设技术应用研发创新和产能服务的中心。

编制“十三五”发展规划，构建顶层设计

我国当前各级政府和行业部门，均在开展面向“十三五”的前期研究工作，总结研究“十二五”期间的发展进展和存在的突出问题，为“十三五”规划的编制提供科学依据。海绵城市，作为我国城市发展新时期，党和国家领导提出的，应对城市雨洪灾害的关键性理念，对于缓解和改善我国城市洪涝总体态势，为有效解决城市雨水问题提供了政策契机。把握“十三五”，运用行业规划统筹的手段，结合已经发布的海绵城市政策，保障下一个五年期海绵城市建设的延续性，编制系统性行业规划，构建顶层设计，规范和统筹海绵城市建设行业总体规模和空间布局，建立海绵城市管理的体制与机制，形成多部门齐抓共管的协作模式，扶持带动有能力，包括排水企业在内的相关行业参与到雨水综合利用的产业开发之中，培育新的行业，重点引导城市排水行业对于雨水的传统处置模式，并努力实现雨水利用体系与建设、园林和交通等部门的有效衔接，形成城市低冲击开发的新态势。

 实施海绵城市建设六位一体行业创新工程

    打破政策、规范等瓶颈，建设六位一体（设计、设备、材料、施工、运营和模拟）行业创新工程，改变对雨水的传统处置思路，推广成功的工程技术经验。当前，雨水利用必须依靠政府。我国部分城市推行中水利用都遇到难题，雨水利用更加困难，经济性和绝对量等方面均劣势明显。建议首先从倡导分散式利用开始，以小区为单位，开展雨水收集试点；结合公共建筑，开展项目应用。与此同时，应重视规划的有效性和经济合理性。按照海绵城市“渗、滞、蓄、净、用、排”等原则实施空间规划，并注重部门之间的衔接和配合，如园林部门管绿地、环保部门管水质和城建部门管网线，要取得试点成效，必须要依靠多家行政主管部门的协同、配合，锁定症结、完善标准和修订规范。当前，绝大多数城市，围绕雨水还是以排为核心出发点，主要是考虑城市安全，对于雨水综合利用，缺乏统一认知和实践工具支撑。因此，现阶段从基本面来看，针对雨水利用，建议通过海绵体的建设，将富余的雨水通过收集、渗透、输送，尝试开展应用，并最终返回到自然，补给地表（下）水，要实现海绵城市开发的成功商业模式目前还不具备条件。

支持行业平台建设，有效扶持雨洪新产业

中国中部的一些城市洪涝灾害造成的经济损失平均约为GDP的1.5%。据不完全统计，我国现有从事雨水利用的企业不超过150家，且分布高度不均衡，海绵城市的发展肯定和其产业孵化密切相关，而目前海绵城市产业还是很脆弱的，需要政府的扶持。有些城市想做海绵城市，但是它所在的城市甚至整个省都没有一家相关企业。国家投入财政资金支持的同时，应该引导民间资本的参与。海绵城市产业中很多企业属于创业型企业，规模较少，需要政府合理的去引导他们，给他们找市场，从而有效地防止因为市场虚高给观望的创业者提供错误信息。与此同时，探索由政府牵头引导和整合市场力量的参与，通过规划部门实现海绵城市规划与传统规划体系的衔接，通过公用事业特许经营等PPP模式激发市场参与活力，逐步改善城市雨洪灾害现状。

开展国际试点示范，拓宽产业推广新渠道

德国、日本、美国、澳大利亚等国家在城市雨洪风险管控和雨水综合利用方面有超过三十年的法律法规、公共政策、技术开发和工程实践经验，其中德国部分专业化程度高的企业，拥有七十年的历史，在雨水管理、雨水集蓄利用和沉积设备等经验丰富（图4），销售网络遍布全球，代表性案例包括柏林坡斯坦广场、慕尼黑国际展览中心和慕尼黑新机场等雨水综合利用工程。我国海绵城市企业在雨洪模拟方面，处于起步阶段，开展海绵城市规划和工程建设需要开发适合我国城市暴雨特征和雨洪模式的软件支持，相关的模型和软件包括洪水管理模型( SWMM，美国环保局)、MIKE URBAN(或MOUSE，丹麦水力学研究所)、InfoWorks CS（英国Wallingford软件公司）、扩散式雨水径流模型(DR3M-QUAL，美国地质勘察局)和蓄水、处理与溢流模型(STORM，美国陆军工程兵团)等。通过与相关国际政府部门和技术单位联合，在我国遴选径流系数控制的重点地区开展国际性试点示范，有助于直接将先进雨洪控制与利用经验综合引入，为加快我国自主研发创新提供渠道。与此同时，国际合作具有良好的外事性特点，政企重视程度和参与水平总体良好，在生态城市和智慧城市领域成功的国际合作经验，为海绵城市的国际合作提供了启示。

海绵城市建设的国外工程经验（以德国为例）

支持关键技术攻关培育区域性服务新主体

围绕海绵城市建设的关键性技术：规划技术（雨洪敏感区划分技术、径流系数区划技术）、建设技术（下凹式绿地、透水铺装、屋顶绿化）、运营技术（基于GIS的雨水运营管理体系、雨洪风险控制体系）等，展开集成创新。当前，海绵城市建设企业主要集中在北京、上海和深圳等特大型城市，而海绵城市的市场需求则遍布东部绝大多数地区。本次初步调研的企业中，仅有10.7%在其他城市设置分公司或办事处，设置时间基本都是近三年，进一步验证了地方城市对于城市雨洪利用技术的市场需求。因此，培育跨区域性大中型企业主体，是满足海绵城市建设的客观需要。促进北京、广东、上海和江苏等已有产业基础的地区加快海绵城市试点示范的范围，同步培育中部地区（湖北、湖南、安徽和江西等）海绵城市建设企业。

城市内涝、灰霾和拥堵等关键性问题已经对大中城市的正常运行构成威胁，伴随城镇化进程中人口的外部性集聚和城市的内生性增长，城市危机隐患常在，北京的非首都功能疏导牵引的京津冀协同发展，既是首都发展的需要，更是缓解城市问题的应急手段。城市灰霾通过区域协同、产业升级、排放控制和行业培育，在逐步改善，但同时又有光化学污染的问题。城市拥堵的形势因情况的复杂性，仍然形势严峻，靠行政调控和市场调节均面临难度。城市环保部门和交通部门分别在治霾、治堵中注重通过行业的引导来发挥市场调节功能。内涝作为复杂性的城市问题，涉及城建（设施）、水务（水体）、环保（水质）、绿化（用水）等多部门。推动海绵城市设施建设，通过设施承载多元化功能，是实现雨水可调、可控、可用，减少城市洪灾的关键性手段，提供人工性的自然方法，来提高城市雨水承载能力。因此，城建领域先行探索，协同相关部门并行创新，是缓解城市水患的有效路径。引导行业力量参与、负责海绵城市建设，用政府购买服务的方式，培育和激发市场活力，逐步进入城市建设配套费等财税机制，扭转城市高冲击建设态势。有效调节市场要素配置向海绵城市创新集聚，形成海绵城市设施建设投资模式与传统高冲击模式的有效竞争，通过政策淘汰或限制落后产能在城市建设中的应用，改善和增强城市综合承载骨架。

扶持海绵城市企业成长，促进海绵城市行业建设，是新型城镇化进程中，通过市场力量，缓解日益突出的城市内涝问题的关键性措施。当前，我国海绵城市企业处于培育的起步期，企业规模、产业水平、服务能力、创新水准和辐射能力，均较为薄弱，将海绵城市市场培育工作纳入到编制“十三五”行业发展规划的战略层面，是持续做好顶层设计、持续坚定市场信心的关键性渠道，逐步向低冲击的城市开发转型升级。